Об отношении к «Концепции интеграции беспилотных воздушных судов в единое воздушное пространство Российской Федерации»

Утверждение «Концепции интеграции беспилотных воздушных судов в единое воздушное пространство Российской Федерации» (Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2021 года № 2806-р; далее — Концепция) и «Плана реализации Концепции интеграции беспилотных воздушных судов в единое воздушное пространство Российской Федерации в части развития технологий» (далее — План реализации Концепции), —  безусловно важное и знаковое событие для всего аэронавигационного сообщества России.

Это событие выходит за рамки выполнения целевой задачи Концепции и требует всестороннего рассмотрения состояния дел в области использования воздушного пространства Российской Федерации в интересах выполнения Плана по реализации Концепции.

Реализация Концепция предусматривает разработку и совершенствование нормативно – правового, функционально — технологического, информационно — технического и научного обеспечения, а также обеспечение производства, сертификации и подготовки авиационного персонала для беспилотных воздушных судов в целях их интеграции в единое воздушное пространство Российской Федерации после 2030 года.

Обращает на себя внимание встречающаяся в тексте Концепции (на стр.2) ненормативная терминология: «…технологии организации и использования воздушного движения». Справедливости ради, необходимо отметить, что далее по тексту (на стр. 4,11 Концепции) авторы поправились и стали применять нормативную терминологию: «…технологии в сфере организации использования воздушного пространства…», «…процедуры, связанные с организацией использования воздушного пространства…». Однако, это обстоятельство может служить косвенным свидетельством того, что сквозное редактирование текста Концепции в Аппарате Правительства РФ, если и проводилось, то недостаточно профессионально.

Рассмотрение ряда положений Концепции вызывает вопросы, ответы на которые, по нашему пониманию должны быть учтены в актуализированной Концепции, подготовленной до 1 июня 2022 года, согласно поручению Председателя Правительства Российской Федерации.

В общих положениях отмечено, что Концепция «… разработана в целях определения путей и способов достижения такого состояния авиатранспортной системы Российской Федерации …, при котором выполнение полетов беспилотных и пилотируемых воздушных судов в едином воздушном пространстве Российской Федерации будет обеспечено на приемлемом уровне безопасности полетов».

Упоминание в тексте Концепции авиатранспортной системы Российской Федерации наводит на мысль о том, что этот акт разработан в интересах обеспечения безопасности полетов беспилотных и пилотируемых воздушных судов гражданской авиации. Вместе с тем, в едином воздушном пространстве Российской Федерации выполняются также полеты беспилотных и пилотируемых воздушных судов государственной и экспериментальной авиации и осуществляется иная, — неавиационная деятельность пользователей воздушного пространства.

Возникает вопрос: «Как будет обеспечиваться безопасности полетов беспилотных и пилотируемых воздушных судов гражданской авиации с беспилотными и пилотируемыми воздушными судами государственной и экспериментальной авиации в едином воздушном пространстве?».

На этот вопрос можно было бы ответить при участии в разработке и согласовании Концепции представителей Минобороны России. Именно Минобороны России, в качестве уполномоченного органа в области обороны, «осуществляет государственное регулирование деятельности в области государственной авиации» (в т.ч. авиации всех «силовых ведомств»), а Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ «организует взаимодействия органов военного управления Вооруженных Сил с федеральными органами исполнительной власти и координирует их деятельность в сферах: использования воздушного пространства Российской Федерации в интересах обороны и безопасности государства; государственного регулирования деятельности в области государственной авиации».

Можно конечно предположить, что под «заинтересованными федеральными органами исполнительной власти», указанными в прилагаемом к Концепции «Плане реализации Концепции интеграции беспилотных воздушных судов в единое воздушное пространство Российской Федерации в части развития технологий», имеются в виду «силовые ведомства». Однако рассмотрение содержания мероприятий и исполнителей Плана показывает, что с учетом указанных выше полномочий, Минобороны России должно было участвовать в его реализации, наряду с Минтрансом России и Росавиацией.

В связи с этим возникает следующий вопрос: «Почему Минобороны России не участвует в реализации Концепции?».

Для ветеранов аэронавигации, прошедших многолетнюю  школу службы и работы в военных и гражданских органах ЕС УВД СССР и ЕС ОрВД РФ ответ на этот вопрос достаточно очевиден. Это следствие утраты в 2005 году Минобороны России полномочий по полному государственному регулированию использования воздушного пространства Российской Федерации, предусмотренных Воздушным Кодексом Российской Федерации, и упразднению в 2006-2007 годах органов военного управления (Управления государственного регулирования ИВП Минобороны России, Федерального управления авиационно-космического поиска и спасания при Минобороны России, 15 Службы аэронавигационной информации), воинских частей (центров ЕС ОрВД) и учреждений Вооруженных Сил Российской Федерации, включая 24 научное экспериментально — исследовательское управление Минобороны России, относящихся к военной составляющей ЕС ОрВД.

Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации, имущество военной составляющей ЕС ОрВД подлежало передаче, вновь созданной в 2005 году Федеральной аэронавигационной службе (Росаэронавигации), а военнослужащих военной составляющей ЕС ОрВД, — поручалось прикомандировать к этой Службе.

Однако, в 2008 году, после трех лет функционирования Росаэронавигации, как единого уполномоченного ФОИВ в области ИВП, вновь избранным руководством Российской Федерации, по письму Министра транспорта Российской Федерации, было принято решение об упразднении Росаэронавигации из структуры ФОИВ Российской Федерации и передаче ее функций в Минтранс России, Ространснадзор и Росавиацию. Окончательная передача функций Росаэронавигации состоялась в конце 2009 года. К этому времени, военнослужащие, пожелавшие уволиться из Вооруженных Сил, были приняты на работу в Ространснадзор, Росавиацию и подведомственные ей ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» и ФГУП «ЦАИ ГА».

Таким образом, начиная с 2009 года, Минобороны России фактически была утрачена возможность какого — либо участия в процессах организации ИВП и ОВД во вновь сформированных «однофрагментных» центрах и руководящем органе ЕС ОрВД.

Спустя 12 лет, после названных событий, по мере ухода из «однофрагментной» ЕС ОрВД на заслуженный отдых бывших военнослужащих, — работников Росавиации и подведомственного ей ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», становится очевидным, что Минобороны России (с учетом ротации военных кадров и увольнения в запас военнослужащих, выслуживших установленные сроки службы) был безвозвратно утрачен более чем 35 — летний опыт и профессионализм обеспечения государственного регулирования ИВП и координации военно — гражданского межведомственного взаимодействия в этой области, накопленный в процессе создания, функционирования и развития военно — гражданских ЕС УВД СССР и ЕС ОрВД РФ.

Сегодня можно уверенно сказать, что упразднение военной составляющей ЕС ОрВД было стратегической ошибкой. Подтверждением этому является тот факт, что в течение прошедшего времени Россия — единственное государство СНГ и дальнего зарубежья в национальной системе ОрВД которого не представлено оборонное ведомство.

Наряду с этим полномочия Минобороны России по полному государственному регулированию использования воздушного пространства Российской Федерации, переданные в 2005 году Росаэронавигации, не были должным образом переданы Минтрансу, Ространадзору и Росавиации, при упразднении в 2009 году Росаэронавигации. В Положениях об этих ФОИВ отсутствует упоминание об уполномоченном органе в области использования воздушного пространства (статья 12 ВК). Произошло разделение полномочий единого уполномоченного органа в области ИВП – Росаэронавигации между тремя ФОИВ, — Минтрансом России, Ространснадзором и Росавиацией, без определения их, как уполномоченных органов в области ИВП, что противоречит действующей статье 12 ВК.

В положениях об этих ФОИВ имеются нормы о том, что:

Минтранс России, в установленной сфере деятельности (т.е. в области ИВП) не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Ространснадзор, не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности (т.е. контроля и надзора в области ИВП) нормативно-правовое регулирование, функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Росавиация не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности (т.е. по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг, организации ИВП РФ, руководству ЕС ОрВД) нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Иными словами, указанные нормы разделения полномочий позволяют этим ФОИВ фактически, не будучи назначенными уполномоченными органами в области ИВП, осуществлять государственное регулирование ИВП РФ, по принципу действий «лебедя, рака и щуки».

И хотя Минтранс России, в соответствии с Положением, осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Ространснадзора и Росавиации трудно понять, как можно координировать и контролировать подведомственные ФОИВ, не имея уровня их компетентности (согласно распределению полномочий).

Уполномоченным органом в области ИВП РФ Правительством Российской Федерации Минтранс России не определен.

Вмешательство Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации могло бы изменить сложившуюся ситуацию в лучшую сторону, поэтому ветераны аэронавигации в марте этого года обратились к Президенту РФ и Генеральному Прокурору РФ с письмом.

Подробная информация и предложения Международного общественного движения «Аэронавигация Без Границ», направленные на исправление неудовлетворительной ситуации в области государственного регулирования ИВП, изложены в письме ветеранов аэронавигации, смотри на портале ecovd.ru/Медиа/Публикации/Обращение к Президенту России.

Поступившие в Администрацию Президенту РФ и Генеральную Прокуратуру РФ письма адресатам не докладывались, а были перенаправлены соответственно в Росавиацию и Минтранс России.

Последующие, после обращения ветеранов аэронавигации, действия Минтранса России, Ространснадзора и Росавиациии, свидетельствуют о нежелании указанных ФОИВ перестраивать свою работу в области государственного регулирования ИВП РФ.

Первым в этом преуспел Ространснадзор. Очевидно, что не без участия Минтранса России, он добился в июне 2021 года внесения изменений в статью 12 ВК и снял с себя ранее предусмотренные полномочия по государственному контролю (надзору) в области использования воздушного пространства, путем отмены статьи 18.1 ВК. Только малая часть ранее предусмотренных полномочий «перекочевала» в статью 28 ВК «Федеральный государственный контроль (надзор) в области гражданской авиации», которая предусматривает, что предметом федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации является соблюдение организациями, индивидуальными предпринимателями и гражданами при осуществлении деятельности в области гражданской авиации требований к использованию воздушного пространства и обеспечению полетов воздушных судов.

Возникает вопрос: «А как быть с государственным контролем (надзором) в области использования воздушного пространства за иными, кроме гражданской авиации, пользователями воздушного пространства России?».

Ветеранам аэронавигации и так было ясно, что Ространснадзор в течении 12 прошедших лет, недостаточно занимался этим вопросом, а теперь, как говорится «и концы в воду».

Видимо убедившись на примере Ространснадзора, что такие действия возможны, Минтранс России тоже пошел «по проторенной дорожке».

Правительство РФ 11 июня 2021 года вынесло на общественное обсуждение https://regulation.gov.ru/projects#npa=108034  проект ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части повышения безопасности полетов», подготовленный Минтрансом России.

Проектом предлагается статью 12 ВК «Государственное регулирование использования воздушного пространства» изложить в следующей редакции:

«Под государственным регулированием использования воздушного пространства понимаются:

установление государством общих правил использования воздушного пространства;

организация и проведение контроля за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства;

установление ответственности за нарушение требований, установленных федеральными правилами использования воздушного пространства».

Таким образом из статьи 12 ВК исключается «понятие уполномоченного органа в области использования воздушного пространства» и соответственно, — ответственность этого органа за государственное регулирование.

Согласно действующей редакции ВК уполномоченный орган в области использования воздушного пространства осуществляет государственное регулирование ИВП РФ. Если его нет, то и «взятки гладки».

Далее предлагается в ряде статей ВК РФ заменить словосочетание «уполномоченный орган в области использования воздушного пространства» на «уполномоченный орган», заменив слова «в области использования воздушного пространства» на установленные положениями ФОИВ слова из области действующих полномочий Минтранса России, Ространснадзора и Росавиациии.

Очевидно, что в данной редакции статьи 12 ВК государственный контроль (надзор) в области использования воздушного пространства опускается на уровень самоконтроля за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства органами ЕС ОрВД и органами ОВД (управления полетами) пользователей воздушного пространства.

Надо полагать, что по завершении общественного обсуждения проект названного ФЗ будет внесен Правительством РФ в Государственную Думу РФ и видимо успешно принят голосованием, а действия «лебедя, рака и щуки» продолжатся.

Позиция руководителя Росавиации, по изложенным в письме ветеранов аэронавигации предложениям, приведена в подписанном им же «Протоколе межведомственного совещания 17.03.2021 года по вопросу военно-гражданской координации в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации» от 24.03.2021 №84/05 ПР.

Руководитель Росавиации считает:

«В настоящее время, с учетом разделения полномочий и ответственности, в том числе, в рамках координации, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти при решении возложенных на них задач, достаточен уровень военно-гражданской координации в сфере использования и контроля воздушного пространства Российской Федерации.

Взаимодействие между уполномоченными органами находится на надлежащем уровне и корректировки не требует».

При этом, решением Протокола, все же поручено (а вдруг, не все так гладко?):«Руководителям (начальникам) межрегиональных территориальных управлений воздушного транспорта Росавиации провести работу по уточнению соответствующих инструкций по взаимодействию оперативных органов ЕС ОрВД на подконтрольной территории и подразделениями Минобороны России».

Важным аспектом реализуемости Концепции, как показывает история подготовки, утверждения и реализации схожих по значимости актов («Концепции модернизации и развития Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2000 года № 144 и «Концепции создания и развития Аэронавигационной системы России», одобренной Протоколом заседания Правительства Российской Федерации от 4 октября 2006 года № 35) является то, как они были утверждены или одобрены.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение.

Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

В данном случае особенно интересна и показательна судьба «Концепции создания и развития Аэронавигационной системы России», которая разрабатывалась и согласовывалась вместе с проектом постановления Правительства РФ об ее утверждении, как нормативный акт. К Концепции также прилагался План мероприятий по реализации Концепции, который предусматривал в I квартале 2008 года выполнение Росаэронавигацией, совместно с Минтрансом России, Минобороны России, Минпромэнерго России, Росгидрометом и Роскосмосом, мероприятия по завершению формирования органов Аэронавигационной системы (в том числе оперативных) в соответствии с утвержденным положением о системе. Потерпев «фиаско» при согласовании в Правительстве РФ проекта положения об АНС России, Росаэронавигация, совместно с Минтрансом России, «поставили крест» на создании АНС России с участием прикомандированных военнослужащих Минобороны России. Пункт Плана мероприятий по реализации Концепции не был выполнен. Однако, учитывая ненормативный характер данного акта никто никакой ответственности за это не понес.

В дополнение к этому, после одобрения «ненормативной» «Концепции создания и развития Аэронавигационной системы России» была отменена «нормативная» «Концепция модернизации и развития Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации».  А далее в 2008-2009 годах произошло описанное выше.

Возможно, если бы «Концепция создания и развития Аэронавигационной системы России» и План мероприятий по ее реализации были утверждены постановлением Правительства РФ, ситуация могла стать другой.

Сегодня можно с уверенностью сказать, что несмотря на полномочия Росавиации по реформированию ЕС ОрВД РФ и поэтапному переходу к Аэронавигационной системе России, аэронавигационное сообщество России все дальше удаляется от этой цели.

Учитывая, изложенное, и то обстоятельство, что федеральным органом исполнительной власти, координирующим и ответственным за реализацию «Концепции интеграции беспилотных воздушных судов в единое воздушное пространство Российской Федерации», определено Министерство транспорта Российской Федерации, аэронавигационным сообществом России должны быть приняты совместные усилия для реорганизации авиационного «сегмента» этого ФОИВ в интересах достижения поставленной цели — интеграции беспилотных воздушных судов в единое воздушное пространство Российской Федерации.

Такая реорганизация должна предусматривать назначение Минтранса России уполномоченным органом в области использования воздушного пространства, формирование, согласно Регламенту Минтранса России, межведомственного органа (комиссии) по координации использования воздушного пространства РФ, с участием представителей (руководителей) высокого уровня от ФОИВ (пользователей ВП), и создание в структуре Минтранса России отдельного от Департамента государственной политики в области гражданской авиации, — Департамента государственного регулирования ИВП РФ для обеспечения эффективной работы межведомственного органа (комиссии). Одновременно, задачей этого Департамента должно стать реформирование ЕС ОрВД РФ, с определением этапов ее перехода к Аэронавигационной системе России.

Мнение автора может не совпадать с позицией МКАА «Безопасность полетов».

Материалы публикуются в том виде, в котором получены от автора – без какой-либо редакторской правки.