Аэронавигационная система России: проблемы и пути их решения

Барановский А.М., ведущий инженер отдела развития систем ОВД ФГУП «Госкорпорация по ОрВД»

От автора: Соавторами публикуемой ниже статьи по праву могли бы стать известные российские ученые – профессор Федоров Юрий Михайлович и профессор Иммореев Игорь Яковлевич, совместно с которыми в 1996-2001 годах формировались основные идеи создания и функционирования национальной аэронавигационной системы России. В дальнейшем, в 2002-2012 годах, эта работа была продолжена автором совместно с Федоровым Юрием Михайловичем.

Создание перспективной национальной аэронавигационной системы России, способной стать интероперабельной при интеграции в региональную и глобальную аэронавигационные системы ИКАО, требует решения многих организационных и технических проблем.
Эти проблемы связаны с совершенствованием организационно — функциональной структуры системы, разработкой соответствующей нормативной правовой базы и единой технической архитектуры, внедрением новой техники и технологий организации воздушного движения (ОрВД), адаптацией человека к работе в рамках перспективной системы и другими направлениями работ. Учитывая стратегическое значение аэронавигационной системы для государства, вопрос ее создания требует соответствующего политического и законодательного решения.

Федоров Юрий Михайлович, (1937–2012г.г.), доктор технических наук, профессор, лауреат Государственной премии СССР в области науки и техники, лауреат Почетной премии Aэронавигационной комиссии ИКАО имени Уолтера Бенаги, действительный член Международной академии информатизации при ООН. В 1960 – 1974г.г. – инженер, заместитель начальника отдела, старший научный сотрудник ГосНИИ ГВФ. В 1974 – 1989 годах – начальник отделения, заместитель начальника Научно – экспериментального центра по автоматизации управления воздушным движением МГА СССР. В 1989 – 2012 годах – главный научный сотрудник ГосНИИ «Аэронавигация», автор более 150 научных работ, область научных интересов – разработка перспективных средств и систем аэронавигации в целях повышения безопасности полетов.

Иммореев Игорь Яковлевич (1930 – 2012 г.г.) доктор технических наук, профессор, лауреат Государственной премии СССР в области науки и техники, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, действительный член Международной академии информатизации при ООН и Академии инженерных наук Российской Федерации. Действительный член американского Института инженеров по электротехнике и электронике (IEEE). Последние годы жизни – заведующий кафедрой «РадиоВТУЗ» Московского авиационного института. Автор более 100 научных работ в области радиолокации, прикладных вопросов электродинамики и информатики, область научных интересов – радиолокация, прикладные вопросы электродинамики и информатики.

Актуальность создания и развития национальной Аэронавигационной системы (АНС) России обусловлена решениями, принятыми Правительством РФ по данной проблеме. Это, прежде всего:

«Концепция создания и развития Аэронавигационной системы России» и План мероприятий по ее реализации, которые одобрены Протоколом заседания Правительства Российской Федерации от 04.10.2006 № 35;
Федеральная целевая программа «Модернизация Единой системы ОрВД Российской Федерации (2009-2020 годы)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 01.09.2008 № 652;
«Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.11.2008 № 1734-р, в которой отмечается, что «имеется резкое отставание инфраструктуры и оборудования аэропортов от уровня развития международной гражданской авиации, отставание во внедрении рекомендованных Международной организацией гражданской авиации современных средств и технологий в сфере организации воздушного движения, систем автоматической посадки и других радиотехнических систем. Взаимодействующие при аэронавигационном обслуживании системы не связаны между собой единой организационно-технической структурой, не завершен переход от Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации к Аэронавигационной системе России, что препятствует повышению качества обслуживания воздушного движения, динамичному внедрению и развитию перспективных средств и систем аэронавигации, рекомендованных Международной организацией гражданской авиации».

В соответствии с «Основами государственной политики Российской Федерации в области авиационной деятельности до 2020 года», утвержденными Президентом Российской Федерации 01.04.2012 № Пр-804, одной из основных мер государственного регулирования в области совершенствования Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (ЕС ОрВД), определено создание АНС России. В этой связи, созданию АНС России нет альтернативы. Мы все обязаны исполнять решения по созданию этой системы, принятые органами государственной власти.

Основные направления поэтапного реформирования ЕС ОрВД и обоснование путей создания национальной АНС России ранее исследовались в ряде научно — исследовательских работ, выполненных в 2001-2011 годах ФГУП «ГосНИИ «Аэронавигация» (с 2012 года — филиал «НИИ Аэронавигация» ФГУП ГосНИИ ГА). Результаты этих исследований позволяют сформулировать основные проблемы функционирования существующей системы и предложить возможные пути их решения.

Среди проблем, связанных с созданием и развитием АНС России, первоочередное место занимают проблемы организационно -функционального и правового построения системы. От их правильного решения зависит эффективность создания и функционирования единой технической архитектуры, модернизации и развития системы.

В 1973 — 1991 годах на территории Российской Федерации функционировала Единая система управления воздушным движением СССР (ЕС УВД). Начало реформирования этой системы было положено в 1990-м, при создании Государственной комиссии по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением при Правительстве СССР (Госаэронавигация СССР). Тем самым, спустя семнадцать лет функционирования ЕС УВД СССР, как двухведомственной совмещенной системы Министерства гражданской авиации CCCР и Министерства обороны СССР, в 1990 году был взят курс на отраслевой принцип построения единой государственной системы в интересах всех пользователей воздушного пространства.

Выбор пути дальнейшего реформирования системы, уже в новой России, был предопределен в 1993-м при передаче Росаэронавигации (правопреемницы Госаэронавигации СССР) в состав Минтранса России.

В 1994 году Правительство Российской Федерации утвердило Положение о ЕС УВД России, предусматривающее дальнейшее функционирование системы, как двухведомственной. Ответственность за функционирование ЕС УВД возлагалась на Минобороны и Минтранс России.

Для формирования единой хозяйственной системы управления воздушным движением и регулирования использования воздушного пространства Российской Федерации в 1996 году было создано федеральное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации», в последующем – ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», включившее в свою структуру все гражданские органы системы. Структура военных органов ЕС УВД Российской Федерации, в сравнении с ЕС УВД СССР, не претерпела существенных изменений.

Такое двухведомственное построение системы было закреплено положениями о ЕС ОрВД Российской Федерации и о Межведомственной комиссии по использованию воздушного пространства Российской Федерации, которые были утверждены Правительством Российской Федерации в 1998 году.

Однако, уже в 2005 году, Правительством РФ вновь был создан отраслевой уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области использования воздушного пространства (ИВП), который получил прежнее название, — Росаэронавигация.
С 2009 года, при упразднении Росаэронавигации и передаче ее полномочий в Минтранс России, Росавиацию и Ространснадзор, из нормативных документов этих федеральных органов исполнительной власти были упразднены понятия «государственное регулирование использования воздушного пространства», «уполномоченный орган в области использования воздушного пространства», предусмотренные Воздушным кодексом Российской Федерации.

Далее, в 2010 году, в новых Федеральных правилах использования воздушного пространства Российской Федерации, не стало применяться одно из базовых понятий Воздушного кодекса РФ — «организация использования воздушного пространства Российской Федерации».
С выходом постановления Правительства Российской Федерации от 28.08.2015 № 901 «О Единой системе организации воздушного движения Российской Федерации», в нем также не используются понятия «государственное регулирование использования воздушного пространства и «уполномоченный орган в области использования воздушного пространства». Одновременно, в Положении о ЕС ОрВД Российской Федерации, утвержденном этим постановлением, отсутствует понятие «научное обеспечение Единой системы», которое изначально присутствовало во всех предыдущих положениях об этой системе и реально осуществлялось с 1974 года Научно-экспериментальным центром по автоматизации управления воздушным движением МГА СССР (в составе гражданских и военных специалистов), а затем, с 1990 года, — головной (единой для гражданской и военной авиации) научно-исследовательской организацией — ГосНИИ «Аэронавигация». Еще до издания этого постановления, с мая 2012 года, ФГУП ГосНИИ «Аэронавигация» было упразднено и присоединено к ФГУП «ГосНИИ ГА», в качестве филиала «НИИ Аэронавигации».

Из ныне действующего Положения о ЕС ОрВД Российской Федерации следует, что основную и определяющую часть системы составляют ее оперативные органы обслуживания воздушного движения (ОВД), находящиеся в составе ФГУП «Госкорпорация по ОрВД».
Это обстоятельство подтверждает, что ЕС ОрВД Российской Федерации из государственной системы реально превратилась в ведомственную ЕС ОрВД ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» — единую систему ОрВД предприятия, подведомственного Росавиации. Фактически, за прошедшее с 2009 года время от прежней ЕС ОрВД периода 1998 — 2008 годов осталось только название.

Вместе с тем, существующая ЕС ОрВД, которая в соответствии с Положением о Росавиации подлежит «реформированию с целью создания Аэронавигационной системы России», функционирует недостаточно эффективно. Организационно — правовая и функциональная структура системы не меняется в связи с необходимостью решения новых задач. Она нормативно не обеспечивает требование интегрированного решения задач организации ИВП и аэронавигационного обслуживания (АНО) его пользователей, как это предусмотрено «Концепцией создания и развития Аэронавигационной системы России».

Межведомственная комиссия по ИВП Российской Федерации, как орган взаимодействия пользователей воздушного пространства и как координирующий орган ЕС ОрВД, была упразднена еще в 2004 году, с началом административной реформы. До настоящего времени эта комиссия не воссоздана. В 2011 году, при подготовке предложений ФГУП ГосНИИ «Аэронавигация» по корректировке «Концепции создания и развития Аэронавигационной системы России» и Плана мероприятий по ее реализации, предлагалась приведенная ниже структура построения ЕС ОрВД и взаимодействующих с ней систем, которая предусматривала создание Межведомственной аэронавигационной комиссии при Минтрансе России.

Однако до настоящего времени эти предложения по созданию Межведомственной аэронавигационной комиссии не реализованы.

После упразднения в 2008-м военной составляющей ЕС ОрВД, до февраля 2016 года, действовало прежнее нормативное правовое обеспечение деятельности системы (Положение о системе и Положение о ее оперативных органах — центрах ЕС ОрВД), которое предусматривало продолжение деятельности военных и гражданских органов системы, что не соответствовало изменениям, произошедшим за эти годы.

В настоящее время основные функции по организации ИВП и АНО пользователей системы дублируются Росавиацией и ее подведомственными организациями. Системы и средства, используемые при аэронавигационном обслуживании пользователей воздушного пространства, находятся на эксплуатации в организациях, подведомственным различным федеральным органам исполнительной власти и не объединены единым целевым руководством. Ряд технических средств ЕС ОрВД имеют значительный выработанный ресурс (от 60% до 80% по различным типам оборудования), а их информационно-техническое взаимодействие недостаточно эффективно. Состояние ЕС ОрВД вызывает серьезную озабоченность у эксплуатантов, входящих в Ассоциацию эксплуатантов воздушного транспорта России.

Для выхода из сложившегося положения требуется принятие неотложных мер по совершенствованию управления аэронавигационной деятельностью в интересах создания и развития АНС России. Основываясь на международном опыте, результатах научных исследований, опыте реформирования ЕС УВД СССР и формирования ЕС ОрВД Российской Федерации, первоочередными из этих мер, на наш взгляд, являются:

Принятие законодательного решения о создании на основе ЕС ОрВД национальной АНС России, которая отвечала бы интересам национальной безопасности и была интероперабельна с региональной европейской и глобальной аэронавигационной системами ИКАО;
Приведение сложившейся практики государственного регулирования в области интегрированной организации ИВП и АНО его пользователей, в рамках существующей ЕС ОрВД, в соответствие с вновь принятыми нормами воздушного законодательства, предусматривающими функционирование единой АНС для всех пользователей воздушного пространства России и их органов ОВД;
Обеспечение совершенствования механизма государственного регулирования и управления аэронавигационной деятельностью, направленного на создание АНС России и предусматривающего разделение функций государственного регулирования, осуществляемых уполномоченным органом в области ИВП, и непосредственного управления организацией ИВП и АНО его пользователей, которые должны осуществляться самостоятельной организацией (хозяйствующим субъектом) — поставщиком воздушного пространства и организации воздушного движения по ИКАО;
Создание организационно оформленного и структурированного национального аэронавигационного сообщества, как инструмента развития системы;
Формирование эффективного механизма принятия членами национального аэронавигационного сообщества совместных решений в интересах создания и развития национальной АНС России;
Завершение реформирования и устранение недостатков и ограничений существующей ЕС ОрВД на основе создания эффективной организационно — правовой структуры национальной АНС России.

Предлагаемая ниже структура построения национальной АНС России могла бы изменить подход к созданию системы, который в «Концепции создания и развития Аэронавигационной системы России» основывается на руководстве и управлении всеми процессами аэронавигационной деятельности только со стороны органов исполнительной власти.

Эта структура включает самостоятельную системообразующую организацию (юридическое лицо) со 100% государственной собственностью ее имущества, осуществляющую управление процессами аэронавигационной деятельности, в части организации ИВП и АНО его пользователей, во взаимодействии с иными органами организации ИВП и АНО пользователей воздушного пространства и их органами ОВД, различных форм собственности, не входящими в эту структуру. Процесс создания подобной автономной организации в ИКАО называется «корпоратизацией» и предусматривает «создание юридического лица вне государственных органов для управления определенными средствами и службами либо путем принятия специального закона, либо в соответствии с существующим законом, таким как закон об акционерных обществах. После корпоратизации это предприятие становится автономным».

Примеров создания подобных организаций на основе федерального законодательства в других отраслях экономики и обороны Российской Федерации достаточно.
Это, например, сравнительно недавно созданные Госкорпорация «Роскосмос», ГАИС «ЭРА-ГЛОНАСС» и ряд других, уже функционирующих организаций.

Приведенная структура АНС России соответствовала бы достижению целей Государственной программы «Управление федеральным имуществом», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.02.2013 № 161-р, которые предусматривают упразднение к 2018 году федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения и их преобразование в акционерные общества. Сегодня основные функции по организации ИВП и АНО пользователей системы исполняются ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», находящимся в ведении Росавиации.

Разделение функций государственного регулирования и непосредственного управления аэронавигационной деятельностью могло бы повысить эффективность работ по созданию и развитию национальной АНС России.

Основой успешного функционирования АНС России должно стать тесное взаимодействие и координация действий такой самостоятельной организации с другими членами национального аэронавигационного сообщества через предлагаемый механизм функционирования в рамках, создаваемых для этих целей, — Межведомственной аэронавигационной комиссии, Межведомственной группы аэронавигационного планирования и ее зональных (региональных) подгрупп. Баланс интересов национальной безопасности государства и коммерческих интересов такой корпоратизированной организации может быть обеспечен специальным Административно — контрольным советом, создаваемым в структурах, подчиненных Президенту Российской Федерации.
Переход к предлагаемой структуре Аэронавигационной системы России создаст необходимые предпосылки для планирования ее развития на основе глобальных характеристик аэронавигационной системы, рекомендуемых ИКАО, и стратегии «блочной модернизации», принятой мировым аэронавигационным сообществом на период 2013 — 2028 годов, по результатам 12-й Аэронавигационной конференции ИКАО.

На наш взгляд, предлагаемые меры могли бы вернуть реформируемой ЕС ОрВД утраченный ныне статус государственной системы и достичь более эффективным способом основных целей, сформулированных в «Концепции создания и развития Аэронавигационной системы России», в том числе:

Обеспечить эффективное государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации;
Устранить недостаточную координацию развития систем связи и РТО полетов, бортовых пилотажно-навигационных комплексов, системы авиационно-космического поиска и спасания, служб аэронавигационной информации, метеорологического обслуживания;
Оптимизировать процесс аэронавигационного обслуживания пользователей с учетом национальных интересов в сфере использования и контроля воздушного пространства, в интересах экономики Российской Федерации;
Провести модернизацию технической базы АНС и реализовать мероприятия по укрупнению центров ОрВД;
Обеспечить аэронавигационное обслуживание гражданских воздушных судов с использованием перспективной техники и технологий по методу «от перрона до перрона», с учетом тенденций развития аэродромной сети Российской Федерации;
Обеспечить проведение единой политики в сфере использования и контроля воздушного пространства Российской Федерации, добиться унификации и обеспечить преемственность технических средств и систем двойного назначения, снижения затрат на всем протяжении их жизненного цикла;
Обеспечить снижение непроизводительных потерь пользователей, повысить уровень безопасности воздушного движения и экономической эффективности использования воздушного пространства, в том числе, при полетах в районах Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока;
Обеспечить снижение негативного влияния на окружающую среду газовой эмиссии, шумов авиадвигателей и электромагнитного излучения наземных средств обеспечения полетов;
Повысить привлекательность и гибкость использования воздушного пространства для отечественных и иностранных пользователей;
Обеспечить АНС персоналом, подготовленным по единым образовательным стандартам;
Ускорить интеграцию АНС в мировую аэронавигационную систему.